在共同体成员的交往行为中，所谓理想的言谈情境，往往靠的是具有交涉性、包容性和互动性的程序机制，所以，理想言谈情境在这里是一套制度体系，是靠着制度的操作来满足人们言谈的体系。

在县级人民政府以下，行政执法权下放的下放—承接主体明确指向具有实施行政执法权主体资格的县级人民政府职能部门与不具备实施行政执法权主体资格的乡镇人民政府。[27] [德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第169-170页。

2.《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能。行政处罚权委托程序应当嵌入这两种行政法律关系之中。因行政委托的运用，行政处罚权下沉乡镇，在委托主体、受托主体、行政相对人之间形成了双重行政法律关系，即在县级人民政府职能部门与相对人之间形成一种外部的行政处罚法律关系，在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间形成一种内部的行政委托法律关系。《行政处罚法》第24条规定不符合授权规范要求，行政处罚权下沉乡镇的方式只能解读为行政委托，需要完善行政委托的相应规则，以保障行政处罚权下沉乡镇人民政府的规范与有序。如要使乡镇人民政府有权实施行政处罚权，除组织法赋予其行政处罚权能与行为法赋予其行政权限的双重赋权外，以法律法规的授权方式也是乡镇人民政府有权实施行政处罚权的路径。

[23]在行政处罚权下沉中，行政处罚权委托行使则由作为受托主体的乡镇人民政府以县级人民政府职能部门的名义实施行政处罚权，产生的法律效果归属于县级人民政府职能部门，县级人民政府职能部门对乡镇人民政府负有监督和指导之责，即受委托的组织要遵守委托的行政主体的指令，其决定和活动直接归属于委托的行政主体[24]。因此，在行政处罚权下沉乡镇人民政府的过程中，县级人民政府职能部门保留行政处罚的权能权限，这是行政职权配置的内在限定结构，乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能，从而在行政处罚行政权能与行为权能分离的情况下，合作产生行政处罚行政主体与行为主体合一的法律效果。[25] 黄娟：《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期，第139页。

加强对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督，有助于巩固基层法治建设。（1）采取政策发文的载体形式推动行政处罚权下沉乡镇实践，发文主体多元，发文名称极其不一致。因此，评估论证应当围绕乡镇人民政府是否满足迫切需要有效承接的条件展开。与此同时，在不同地方实践中，与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权，但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等，如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》（沪府规[2021]10号）中就包含了下放行政征用权。

（一）行政处罚权下沉乡镇的实践图景县级人民政府职能部门在乡镇的派驻机构执法与少量单行法律法规授权乡镇人民政府执法的二元并存格局，无法有效回应乡级政府治理中存在的看得见的管不了，管得了的看不见的异化现象和权责失衡的实践难题。根据《地方组织法》第76条规定，乡镇人民政府并不享有第73条规定的县级以上地方各级人民政府在城乡建设、自然资源领域的行政职权。

主要缘由在于：一是，在派驻执法与服务窗口前移方式中，行政处罚权的行使主体依然是县级人民政府职能部门，乡镇人民政府不行使行政处罚权，不发生行政处罚权从一个主体转移到另一个主体的问题，行政处罚权的法律效果归属于县级人民政府职能部门。对行政执法权下放的学理分析，为行政处罚权下沉乡镇的理论研究奠定了基础。[3] 例如，《陕西省人民政府关于向乡镇政府和街道办事处下放部分县级行政执法权的决定》（陕政发[2023]9号）和《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》（晋政发[2022]22号）均规定，除指导目录外，基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权，县级政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚。其二，在第二种阐释进路中，针对行政处罚权下沉乡镇的形式可以是授权，也可以是委托的观点，接下来的问题是：不同下沉形式是否意味着所指向的行政处罚权下沉乡镇的性质定位不同？如果性质定位不同，难道在相同的语境和制度框架下，行政处罚权下沉乡镇的定性不具有唯一性？（2）不同学理阐释的根本分歧在于割裂了行政处罚权下沉乡镇的性质定位与形式选择之间的内在逻辑联系。

[18] 《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）规定全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据，可从有关司法解释中得以反证，并在司法实践中得以运用。[4]（3）行政处罚权下沉事项领域不一，与之配套的具体行政职权形态各异。

行政处罚权委托给乡镇人民政府行使，不违反国家垄断行使公权力的原则。宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。

本文认为行政处罚权下沉乡镇人民政府应当定位为一种行政处罚权的合作运行方式，而非行政处罚权的配置，行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取行政委托而非授权方式来完成行政执法权全面下放的整体使命。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。

行政执法权下沉中的联合执法，是县级人民政府职能部门联合开展行政执法，在地域空间上向乡镇管辖区域延伸，不发生行政职权从一个行政主体转向另一个行政主体，也不会产生行政职权的跨层级转移。[30]县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门自身执掌的行政处罚权。三是，放权主体呈现多元化，既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，[2]也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。在此前提下，行政处罚权下沉乡镇人民政府，必须考虑乡镇人民政府在依法行政中是以何种主体资格身份出现的。在这一行政委托法律关系中，行政处罚权下沉的委托主体是县级人民政府职能部门，县级人民政府、市级以上人民政府及其职能部门可能是行政执法权下放的主体，但均不是行政处罚权下沉乡镇的委托主体。行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定，县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。

授权主要是以省级人民政府的行政决定、辅以行政执法职权指导目录来完成行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革使命。唯有如此，才能保障行政处罚权下沉乡镇人民政府在法治轨道顺利推进，提升乡镇人民政府治理效能与治理精度，实现乡镇从治理走向善治。

对乡镇人民政府不履行或者拖延行使行政处罚权的，县级人民政府职能部门应当督促履行。享有行政权能，即取得了法律上的权力资格。

乡镇人民政府行使行政处罚行为权能，是对传统的行政处罚行政权能与行为权能合一、行政主体与行为主体合一的一种改造，并因贴近行政执法一线，降低了执法信息成本，满足了行政执法效能要求。故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。

进入专题： 行政处罚权 行政处罚法 。关键词: 行政处罚权下沉。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。

乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体，而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。（2）行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。

法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。如《行政处罚法》第18条明确规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，基于法律保留原则，公安机关实施限制人身自由的行政拘留处罚，则不能下沉委托给乡镇人民政府行使。

依托政策推动的行政执法权下放改革所涉及的行政处罚权，其下放经历了省级向设区的市、县级放权，设区的市向县级放权与向街道派驻并存，县级政府职能部门向乡镇（街道）的层级下放，至2021年修改的《行政处罚法》明确行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，才最终形成了行政处罚权下沉乡镇人民政府（街道办事处）的格局。因为行政处罚权下沉乡镇的性质定位决定了行政处罚权下沉乡镇的路径选择。

由此，行政执法中涉及的行政职权涵盖了行政检查权、行政确认权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政救助权、行政裁决权等，[19]行政执法是依法行政的另一种表达，几乎囊括了行政主体依法实施的全部具体行政行为。但是，2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年制定，现被修改）将行政执法逐渐限缩为行政处罚，随后国务院一系列政策文件，如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）中逐步使用综合行政执法概念，并与相对集中行政处罚制度相关联，行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。二是，单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的，行政委托应当遵从其规定。 杨治坤，法学博士，广东外语外贸大学法学院教授。

参照中央层面行政许可权下放实践，[1]各地方人民政府制定政策下放行政执法权至乡镇，如《银川市市县人民政府行政执法部门委托乡镇人民政府执法机构行使部分行政执法权管理规定》第2条规定：市、县（市、区）人民政府相关执法部门（以下简称‘委托机关），将其行使的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行政执法机构（以下简称‘受委托组织）行使，受委托组织以委托机关的名义对外实施行政执法行为（以下简称‘委托执法行为），其执法行为所产生的法律后果由委托机关承担法律责任的活动。行政处罚权下沉中的下放—承接主体的结构化，是对《行政处罚法》修改之前行政执法权下放改革中存在的跨行政层级下放行政处罚权，或行政处罚权直接下放至乡镇人民政府综合行政执法机构等改革情形的一种规范与纠偏。

（3）在2021年《行政处罚法》修改之后，行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。在既有的宪制和法律框架下，将行政处罚权下沉规则解读为行政委托是行政处罚权下沉乡镇的唯一方式。

[16] 参见朱光磊、周志红：《职责同构批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101页。由此可见，宪法规范对县级和乡镇人民政府职权规定，尽管存在比较严重的职责同构[16]现象，但二者行政职权并非完全相同。

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